«Финансируем teaching, а результаты лежат в области learning»

На прошлой неделе Высшая школа экономики вновь стала одним из организаторов конференции «Сабуровские чтения». 10 февраля на сессии «Современная финансовая политика в образовании» с докладом «Переход от управления затратами к управлению результатами: возможности, риски, ограничения» выступила директор Института развития образования (ИРО) НИУ ВШЭ Ирина Абанкина.

«Сабуровские чтения» проводятся уже второй год в память Евгения Сабурова — экономиста, политика, поэта, сотрудничавшего с НИУ ВШЭ и одно время занимавшего должность научного руководителя ИРО НИУ ВШЭ. Организаторы конференции — Федеральный институт развития образования (ФИРО), где Евгений Федорович также был научным руководителям, НИУ ВШЭ, фонд «Институт экономики города» и московский Центр образования № 1811 «Измайлово», где он проводил свои педагогические эксперименты. Пленарное заседание состоялось 9 февраля в ФИРО, а сессии 10 февраля в Вышке и Институте экономики города.

Заложники образования

Доклад Ирины Абанкиной оказался одним из самых актуальных на конференции — он был посвящен пресловутому 83-му закону о новом статусе государственных (муниципальных) учреждений. Как известно, в ближайшие полтора года все эти учреждения должны быть поделены на три типа — казенные, бюджетные и автономные, что полностью изменит схему их финансирования.

По мнению Абанкиной, принятие закона было необходимо в связи с переходом от управления затратами к управлению результатами. Тенденция к такому переходу — уже общемировой тренд. По ее словам, сейчас уже «все осознают, что автономия является условием развития». Считается, что если дать школе или вузу достаточную свободу распоряжаться своими ресурсами — это приведет к более эффективному использованию последних. Более того — автономия требуется, чтобы разработать стратегию управления бюджетной организацией. Во всяком случае, за рубежом дело обстоит так. Что же в России?

Видовое разнообразие учреждений в новом законе «Об образовании» больше не имеет значения — финансироваться будут не сами учреждения, а их услуги. Вместо сметы появляются задания учредителя, которые будут включать критерии и показатели оценки качества услуг. На основе этих заданий будут выделяться государственные субсидии. Деньги передаются «по соглашению» между учреждением и учредителем.

В задании и кроется основная проблема — как быть, если показатели качества не выполнены? Что тогда делать учредителю? По сути, способов как-то отреагировать у него нет. Бюджетный кодекс предлагает приостановить или вовсе прекратить финансирование затрат, а Минэкономразвития в своих рекомендациях – даже включить в соглашение пункт о возможности изъятия ранее выданных средств, если те были потрачены нецелевым образом.

Остается вопрос: что делать тем, кто учился по некачественным программам? Получается, они становятся «заложниками» псевдообразования. По мнению директора ИРО, изъятие средств не снимает, а усугубляет проблему: «раньше платили по 5 копеек, сейчас по 3 — так учить будут еще хуже». Можно вовсе снять руководителя учреждения с должности — но дети уже потеряли год, если даже самые простые показатели качества не были выполнены. «Мы сами себя загнали в угол, — продолжила докладчица, — в других странах речь идет о долгосрочном отслеживании показателей и изменении политики в целом. У нас же задание устанавливается на 3 года, но фактически оно годовое. Найти за это время механизмы реагирования трудно».

«Финансируем teaching, а результаты лежат в области learning», — говорит Ирина Абанкина. Учитель всегда может сказать: «Да, не справились с программой 20%, но класс такой в этом году достался. Я свою программу выполнил». Расторгать с ним контракт – недальновидно и бессмысленно: «Мы не можем ставить учителей и профессуру в ситуацию жесткой однозначной зависимости».

«А механик меньше получает»

Сами «заложники», впрочем, могут оценивать качество программ совершенно по-разному. Это показывают результаты мониторинга комплексных проектов модернизации образования (КПМО) – так, в сельских населенных пунктах удовлетворенность результатами обучения выше. Требования невелики — главное, чтобы зарплата выпускника чуть превышала средний по селу уровень: «а механик меньше получает». В крупных городах удовлетворенность родителей образованием ниже — хотя качество услуги может быть и одинаковым.

Что делать недовольным? По словам Ирины Абанкиной, сейчас при обсуждении законопроекта выделилось две группы правовых систем и их сторонников.

Первые трактуют право выбора так: «Если вы не хотите учиться в госучреждении, вы выбрали отказ от своего права на общедоступное и бесплатное». Следует ограничить формы доступа к бюджетным ресурсам и финансировать только свою сеть. Вы не имеете права предъявлять учреждению никаких претензий — для этого нужно судиться с государством. Но, как уточнила докладчица, «понятно, что вы не сумеете этого сделать, поэтому считается, что надо усилить процедуры административного внесудебного разбирательства студентов с ректором и административных форм того или иного влияния, иначе исками забросают».

Вторая позиция — более «рыночная»: должна быть процедура возмещения ущерба за неверный выбор, и только в судебном порядке — как частному лицу. Для этого есть специальные механизмы — в частности, страхование социальной ответственности. Правда, сторонники первой группы считают, что это ненужное удорожание всей правовой конструкции. В законе нужна была бы также статья о коммерческой концессии, необходимы изменения в законе об эндаументе. Однако, заключила Ирина Абанкина, «то, как сейчас идут обсуждения, вызывает много пессимизма — мы в плену половинчатых решений».

«Талмуд услуг»

Проблема выбора качественной образовательной программы становится все более серьезной, и здесь родителям и абитуриентам не помогает ни поиск информации по сайтам, ни итоги лицензирования или аккредитации учебных заведений. В новом законе о лицензировании вся процедура носит уведомительный характер: «Я посылаю пакет документов, который могу хоть из Интернета скачать. Плачу госпошлину. И только через год меня имеют право проверить», — пояснила Абанкина. В итоге государство не выполняет свою функцию по контролю качества и увеличению доступной информации для поступающих в учебное заведение.

Для перехода к механизму финансирования с помощью субсидий необходима их прозрачность. Общество и потребитель образовательных услуг должны понимать, что и как финансируется,  чтобы можно было поставить заслон практике родительских «поборов» в школах. К примеру, если представитель муниципалитета «дает добро» на то, чтобы родители починили крышу в школе — в правовом плане это абсолютно неправильно. «Ответственность за сохранность имущественного комплекса при переводе на автономию как была, так и остается на учредителе. И подключение туда любых частных средств, тем более для улучшения собственности учредителя, недопустимо», — подчеркнула докладчица.

Перечень услуг для получения субсидии должен быть очень подробным — он составляется учредителем. В нем должно быть несколько направлений: первое — выявление обязательств перед населением, льготы отдельным категориям и т.д. Второе — список подведомственных структур, потому что среди них бывают и централизованные бухгалтерии, и научно-методические центры, и центры коррекции, и они все могут находиться в подведомственном подчинении у одного учредителя. И третье — уставы самих учреждений: многие услуги они имеют право осуществлять именно в рамках своей деятельности.

Услуги для отдельных категорий – как например, для детей с ограниченными возможностями здоровья, должны иметь свой норматив и расчет. «Если всего этого не сделано — есть реальная угроза, что они не будут профинансированы», — считает Ирина Абанкина. Более того, в этот перечень следует включать не только те услуги, которые предоставляются на общедоступной основе, но и все прочие — для них должны быть программы софинансирования. Работа по составлению перечня — тонкая и трудоемкая, это целый талмуд. В итоге многие муниципалитеты понимают: сейчас им это не под силу — лучше пусть все учреждения будут казенными, финансируются по смете, а проблемы решаются привычным способом.

Перспективы автономии

В европейской практике автономии учебные заведения владеют активами и сами решают инвестиционные вопросы, есть даже учреждения, которые сами платят пенсии, пособия и т.д. В этом смысле им дается полный спектр полномочий по управлению своими результатами и достижениями.

В России пока сохраняется мелочный контроль и опека. Нет внятного порядка процедуры изменений плана финансово-хозяйственной деятельности — и любые решения, даже сдача помещения в аренду, должны приниматься руководителем только с согласия учредителя. В чем же тогда продвижение, которое должен был обеспечить 83-й закон?

Кроме того, нет законодательного документа, который обеспечил бы долгосрочное финансирование для решения стратегических задач, а не текущих. Некоторые усилия предприняты — но их недостаточно, чтобы говорить, например, о возможности привлечения венчурного финансирования. Остается и вопрос равного доступа к бюджетным ресурсам. Как считает Ирина Абанкина, именно он должен был бы обеспечить конкуренцию и подтолкнуть учреждения к повышению качества своих услуг.

Мария Салтыкова, специально для Новостной службы НИУ-ВШЭ