«Деньги в обмен на результат»

Директор Института развития образования ГУ-ВШЭ Ирина Абанкина рассказывает о том, как новый закон о бюджетных организациях может изменить школы.

— Ирина Всеволодовна, расскажите, пожалуйста, что по существу представляет собой этот вызвавший противоречивую реакцию в обществе законопроект с точки зрения его влияния на образование.

— Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» — в русле общей политики реформирования бюджетного сектора, который, как мы знаем, начался в 2000-х годах. Сначала был принят закон «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 года. Потом 27 апреля 2007 года 63-ФЗ, который мы называем новой редакцией Бюджетного кодекса. Именно в нем, а не в каком-либо другом законе, была введена новая форма финансирования — по заданию учредителя. В задании учредителя должны быть увязаны показатели и количества, и качества оказанных услуг. И именно в соответствии с Бюджетным кодексом учредитель получает право приостановить, если он не удовлетворен какими-либо показателями, или даже прекратить финансирование задания.

То есть постепенно шел переход к финансированию конкретных заданий, а не просто содержанию учреждения. В продолжение именно этого идеологического направления сейчас разработан этот законопроект — о типологии бюджетных учреждений. Теперь есть три типа учреждений: казенные, бюджетные и автономные. У казенных будет жесткая смета, разбитая по статьям, как и раньше. Для них самостоятельность не является ресурсом. Для автономных этот закон почти ничего не меняет. А вот бюджетные, к которым относятся в том числе и учреждения образования, как раз получают новый статус. Они станут намного более самостоятельными.

— А что значит «более самостоятельные» — самоокупаемые?

— Более самостоятельные — это значит, что учредитель передает им средства одной строкой субсидии, а дальше само учреждение будет распределять эту субсидию по своему усмотрению — на оплату труда, на коммунальные расходы, на приобретение оборудования, на оснащение учебного процесса. Но, в отличие от автономных, у которых счета будут в банке, у бюджетных учреждений все равно счета останутся в казначействе. Они будут обязаны держаться госстандарта, но будут сами решать, каким конкретно способом. Как директор Института развития образования ГУ-ВШЭ, считаю такой подход оптимальным по отношению к школам и вузам.

— Но для школы, наверно, рано говорить об академической и финансовой самостоятельности?

 — Нет, не рано. Мы теперь выдвигаем единые требования: к результатам освоения образовательных программ, к условиям их реализации, к структуре этой программы. Но не задаем четкую структуру — какие предметы необходимы, сколько часов необходимо посвятить урочной и внеурочной работе.

Мы готовы требовать только результат, который хотим иметь на выходе. Но как конкретно его добиться, должна решать сама школа. Поэтому ответственность и академическая свобода школ возрастут. Благодаря чему откроются возможности для уникальных авторских программ, инновационных разработок внутри школ.

— То есть вы хотите поменять философию школы?

— Да, надо как-то иждивенчество преодолевать. Научить людей действовать не по инструкции, от «а до я» по расписанной кем-то траектории. Закон освободит школы от неэффективной мелочной опеки, сковывающей любую творческую инициативу. Тотальным неумелым контролем мы уже давно превратили труд учителя в рутинный. Это нужно исправлять: коллектив учителей каждой школы должен иметь свое понимание, для кого школа работает, какую программу развития реализует, что сегодня нужно ученикам. Если школа не в состоянии это разработать и если учитель в ней превращен в громкоговоритель, транслирующий учебник, то, на мой взгляд, эта школа не отвечает современным требованиям.

— Все боятся, что начнут сокращать часы обязательной программы…

— Часы обязательной программы сократить никто права не имеет. Но те учреждения, у которых очень низкие показатели качества, которые не смогут справиться с установленным для них заданием, действительно в перспективе могут лишиться самого задания и, как следствие, финансирования. Между прочим, это не из нового закона пришло. Уже с 2007 года действует норма, согласно которой органы власти, ориентируясь на общественный заказ и качество его выполнения учреждениями, могут приостановить или даже прекратить финансирование.

— За факультативы школа имеет право деньги с родителей требовать?

— Требовать — нет. Школа имеет право оказывать платные услуги, как раньше, в соответствии с постановлением Правительства, так и сейчас. Вот сейчас новый закон об образовании готовится, там тоже самим законом устанавливаются права образовательных учреждений на ведение деятельности, приносящей доход. И у нас очень давно это право есть у образовательных учреждений. Точно так же, как они имеют право получать спонсорскую поддержку, реализовывать консультационную помощь.

— Получается, хорошей школе будут давать больше денег, а плохой — меньше?

— Во-первых, в любом случае объем финансирования пропорционален численности обучающихся: чем больше людей в школе или вузе, тем больше выделяется денег. Так делается во всех странах мира. Во-вторых, убеждена, что нужно конкретно разбираться с каждым учреждением. Может быть, школа хорошо работает, но демографический спад так сказался, что учащихся просто нет. В связи с этим хочу отметить, что в законе учтены интересы так называемых «малокомплектных» (например, сельских) школ — они будут финансироваться на иной основе.

— А как будет учитываться качество обучения?

— Теперь в задание напрямую включены показатели качества. Сейчас разрабатываются модели и механизмы, которые позволили бы увеличивать финансирование тем вузам, школам, дошкольным учреждениям и учреждениям дополнительного образования, учащиеся которых демонстрируют более высокий результат. Финансировать учреждения, в которые не пришли учащиеся, которые реализуют слабые программы, нет никакого смысла.

— А образовательные программы не будут сворачивать?

— Никакой дискриминации нет ни по отношению к бюджетным, ни к автономным учреждениям. У нас гарантируется общедоступное и бесплатное дошкольное образование, начальное и полное среднее. На конкурсной основе гарантируются среднее профессиональное и высшее профессиональное образование. Вот все, что у нас будет гарантировано финансироваться за счет бюджета — как и сейчас, так и в будущем. Никакого сокращения здесь не предполагается.

Я вообще не понимаю, откуда эти разговоры, ведь нет ни одного документа, который бы давал основания утверждать, что будут недофинансированы обязательные предметы. Наоборот, если мы посмотрим на стандарт начальной школы, то там, в дополнение к урочной деятельности, в основную образовательную программу включена еще и воспитательная работа — в объемах не менее десяти часов в неделю. Это оплачиваемая деятельность, то есть сегодня мы не только уроки финансируем, но и воспитательный процесс, и развитие творческих способностей. Более того, все эти годы, начиная с 2002-го, и региональный, и федеральный бюджеты на образование только увеличиваются. Нет ни одного региона, в котором бы расходы на образование сокращались. С этим не поспорить. Кстати, недавно на одном мероприятии я задала вопрос о возможном сокращении бюджетных образовательных программ Игорю Реморенко, руководителю департамента государственной политики Минобрнауки. И он тоже подтвердил, что ничего подобного не будет. Ни одного документа, который бы давал повод для подобной истерии, нет. Думаю, что эта волна поднята желающими дискредитировать идею самостоятельности, ответственности, перехода от управления затратами к управлению результатами, к ответственному финансовому менеджменту. И еще, наверное, от недоверия ко всему новому. Но здесь я могу вас успокоить: все российские и международные исследования показывают, что автономия идет только на пользу и является ресурсом повышения качества и в профессиональном, и в школьном образовании.

— Сейчас как-то странно получается: в некоторых школах существует много дополнительных образовательных инициатив, финансируемых за счет бюджета, а в некоторых даже обязательные предметы недостаточно преподаются. Как с этим бороться?

— Для этого и нужен новый закон. У нас во многом была несправедливая политика. Для одних школ (может быть, сильных и интересных) все финансировалось за счет бюджета — и изучение нескольких иностранных языков, и даже конная выездка. В то время как другие недофинансировались. Субъективизм в распределении финансирования был очень большой. Все-таки идеи социальной справедливости заключаются том, что стандарт должен быть финансирован в полной мере для всех, а конная выездка или спортивная стрельба — это уже факультативы, бюджет не может их оплатить всем, значит, не должен, делать это ни для одной школы.

— Многие бьют тревогу, что теперь учредитель, пользуясь большей автономией, уволит всех несогласных учителей.

— Нет, новый закон не подразумевает реорганизацию. Воспользоваться изменением статуса просто так, для увольнения директора, учителей — невозможно. Все лицензии и аккредитации сохраняются. Изменения затронут Уставы. Их нужно будет разработать, обсудить в трудовых коллективах. Никакие льготы, связанные с досрочной пенсией, с сокращенной рабочей неделей для преподавателей высших, средних специальных образовательных учреждений и других, этим законом не сокращаются.

— Какова же в итоге будет роль государства?

— Национальный проект «Образование» и Федеральная программа развития образования нацелены на переоснащение, создание современных условий, президентская инициатива (теперь она уже называется «Наша новая школа») ориентирована на поддержание здоровья школьников, создание равных условий обучения. Но это не отменяет необходимости повышать эффективность расходования средств. Если еще в рамках национального проекта те регионы-лидеры, которые реализовывали комплексные проекты модернизации, получали деньги по формуле «деньги в обмен на обязательства», то сегодня постепенно внедряется новая концепция — «деньги в обмен на эффективность». Поддерживаться будут те, кто в состоянии продемонстрировать свою конкурентоспособность. Свое умение работать и обеспечивать востребованное обществом качество.

Петр Гордеев, специально для Новостной службы портала ГУ-ВШЭ